2014-0760-012-SK

Le 18 décembre 2014, la Sénatrice Aïchi est intervenue en tant que rapporteur pour la Commission des Affaires Etrangères, de la Défense et des Forces armées sur l’amendement au protocole de Kyoto du 11 décembre 1997.

Monsieur le Président,

Monsieur le Secrétaire d’État,

Mes cher(e)s collègues,

Nous examinons aujourd’hui l’amendement au protocole de Kyoto du 11 décembre 1997, adopté à Doha le 8 décembre 2012 après de longues et difficiles négociations.

Je vais tout d’abord aborder rapidement le protocole de Kyoto, dont l’amendement de Doha vise à prolonger les objectifs pour la période 2013-2020.

Le protocole de Kyoto fait suite à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, la CCNUCC, adoptée à New York, en 1992, par 154 États et entrée en vigueur le 21 mars 1994. Adopté lors de la troisième conférence des parties, ou COP 3, au Japon, en novembre 1997, il renforce les engagements pris par les pays développés en vue de réduire le réchauffement planétaire d’origine humaine. Entré en vigueur le 16 février 2005, il ne porte que sur la période 2008-2012.

Toutefois, le protocole de Kyoto constitue le seul instrument international juridiquement contraignant permettant de limiter la hausse de la température mondiale en dessous de 2 degrés Celsius par rapport aux niveaux préindustriels. Il vise à réduire ou à limiter les émissions de six gaz à effet de serre provenant des secteurs de l’énergie, des procédés industriels, de l’utilisation des solvants, de l’agriculture et des déchets. Il contient un objectif global de réduction du total des émissions de gaz à effet de serre d’au moins 5 % par rapport à l’année 1990 et des engagements chiffrés pour les pays développés qui les ont acceptés.

Selon le principe des « responsabilités communes mais différenciées » de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, seuls les pays développés en raison de leur « responsabilité » historique et les « pays en transition vers une économie de marché » – ceux de l’ancien bloc de l’Est – ont des engagements chiffrés. À l’époque, l’Union européenne des Quinze s’était ainsi engagée à réduire collectivement ses émissions de gaz à effet de serre de 8 % par rapport à l’année 1990, tandis que les États-Unis n’ont jamais ratifié ce protocole. Le Canada, qui l’avait ratifié en 2002, a annoncé sa volonté de s’en désengager en décembre 2011, avec effet l’année suivante. Les grands pays en voie de développement, comme la Chine et l’Inde, n’y ont pas pris part.

Comme le protocole de Kyoto, l’amendement de Doha est le résultat de longues négociations. En effet, dès 2007, le plan d’action de Bali a décidé d’un cadre de négociation en prévision de la fin de la période d’engagement de Kyoto. La COP 15, réunie à Copenhague, en 2009, s’est cependant soldée par un échec et n’a donc pas permis d’aboutir à un nouvel accord international.

Ce n’est qu’en 2011 que la COP 17, réunie à Durban, est parvenue à un accord prévoyant notamment la conclusion, au plus tard en 2015, d’un accord mondial sur les changements climatiques, sous réserve de la souscription par les pays développés d’une deuxième période d’engagement dans le cadre du protocole de Kyoto, à compter du 1er janvier 2013.

Sur le modèle du protocole de Kyoto, l’amendement de Doha prévoit un objectif global de réduction du total des émissions de gaz à effet de serre d’au moins 18 % par rapport à l’année 1990, ainsi que les nouveaux engagements de réduction chiffrés souscrits par les États parties qui les ont acceptés. Ceux-ci sont toutefois moins nombreux qu’au cours de la première période. Le Japon et la Russie, notamment, ont refusé de s’engager à nouveau. Au total, les pays engagés dans cette deuxième période ne sont responsables que de 15 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre. Cela confère à l’amendement de Doha une portée finalement assez modeste. C’est peu, mais c’est mieux que rien !

Cet amendement contient également un mécanisme de révision du niveau d’ambition, sans lequel la seconde période du protocole de Kyoto n’aurait vraisemblablement pas pu être adoptée à Doha. Il s’agit d’une procédure simplifiée qui permet une adoption et une mise en œuvre rapide des nouveaux objectifs, sans nouvelle ratification. Une première table ronde ministérielle a d’ailleurs eu lieu, à Bonn, le 5 juin 2014. Elle n’a toutefois pas permis de relever les engagements des pays développés, comme le demandent, de manière constante, les pays en développement.

Le clivage Nord-Sud a d’ailleurs failli se révéler fatal à la COP 20 de Lima, qui vient de s’achever. De nombreuses heures de négociation supplémentaires ont été nécessaires pour rallier un certain nombre de pays en développement qui s’opposaient au premier texte présenté. Le principe de « responsabilités communes mais différenciées » et « les capacités respectives », ainsi que la nécessité pour les pays développés d’augmenter leurs soutiens financiers à l’égard des pays en développement ont été réaffirmés dans la décision finale.

L’amendement de Doha règle également la délicate question des surplus de quotas d’émission par rapport aux émissions réelles, ou « air chaud », accordés aux pays en transition pendant la première période, afin de relancer leur économie. Il a été décidé que les quotas accordés en seconde période ne pourraient pas dépasser la moyenne des émissions nationales sur la période 2008-2010.

Voilà donc sommairement exposé l’essentiel du contenu de l’amendement de Doha. De fait, il s’agit, vous l’aurez compris, d’un amendement de transition, à haute portée symbolique. Il permet en effet la poursuite du protocole de Kyoto sur la période 2013-2020, comblant ainsi un vide juridique entre la fin de sa période d’engagement, en 2012, et l’entrée en vigueur d’un nouvel accord mondial sur le climat, prévue en 2020. Celui-ci devrait être conclu, sous l’égide de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, lors de la COP 21 de Paris, en décembre 2015. C’est une étape qui s’inscrit dans la politique climatique de l’Union européenne et de la France. L’engagement de l’Union européenne et de ses États membres d’une réduction des gaz à effet de serre de 20 % par rapport à 1990 correspond aux objectifs définis dans le paquet énergie-climat pour 2020. L’Union, comme la France, a dépassé l’objectif qui lui était fixé pour la première période du protocole de Kyoto et devrait faire de même pour la deuxième.

Cet amendement a en sus une portée symbolique, parce qu’il est parallèle au processus d’élaboration de l’accord mondial sur le climat. Il sera nécessairement à l’ordre du jour de la COP 21 de décembre 2015, la conférence des parties de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques servant également de cadre à la réunion des parties au protocole de Kyoto.

Ce processus d’élaboration d’un accord mondial a été relancé par le sommet sur le climat organisé par le Secrétaire général des Nations unies, à New York, le 23 septembre 2014. Il est conforté par la première réunion de capitalisation du Fonds vert pour le climat, qui vient de se dérouler à Berlin, le 20 novembre 2014. Celle-ci était très attendue par les pays en voie de développement. Vingt et un pays se sont engagés à verser 9,3 milliards de dollars sur la période 2015-2018. La France contribue, comme vous le savez, à hauteur de 1 milliard de dollars. Espérons que cela permette au Fonds vert d’entrer dans sa phase opérationnelle courant 2015 et d’engager sa programmation d’ici à la COP 21. Cela constituerait un signal fort en direction des pays en développement.

Pour financer le Fonds vert, et plus généralement la lutte contre le réchauffement climatique, je souhaite, à titre personnel, vous proposer une piste de réflexion. Il pourrait être pertinent de s’intéresser davantage à la dynamique spéculative qui entoure les cours de la bourse et des matières premières, notamment à leur grande volatilité. En effet, les cours de la bourse sont aujourd’hui, dans une très large mesure, déconnectés de l’économie réelle. Plus de la moitié des ordres passés n’étant jamais exécutés, il pourrait être possible de taxer les ordres de bourse non réalisés. De fait, une telle taxe – même minime – sur le montant de ces transactions virtuelles permettrait de rationaliser les comportements des acteurs économiques et financiers concernés et de donner de la réalité aux cours de la bourse, et donc de mieux les contrôler, tout en déclenchant un effet de levier pour le Fonds vert.

Dans la perspective de la conclusion d’un accord universel sur le climat, la France s’est engagée à appliquer la deuxième période d’engagement dès le 1er janvier 2013 et à ratifier l’amendement au protocole de Kyoto le plus rapidement possible. Elle a d’ores et déjà pris les mesures nécessaires à la mise en œuvre de cette deuxième période de l’engagement souscrit par l’Union européenne et ses États membres.

Cette ratification soulignera ainsi la volonté de la France de parvenir à un accord mondial sur le climat dans le prolongement de l’accord européen d’octobre 2014 visant à réduire de 40 % les émissions de gaz à effet de serre à l’horizon de 2030 et de l’accord sino-américain du 12 novembre dernier. La France veut y voir un encouragement pour le sommet sur le climat de Paris en 2015, alors même que le dernier rapport du GIEC, publié à Copenhague au début de ce mois de novembre, recommande d’agir vite. La décision finale de la COP de Lima, qui vient de s’achever après prolongation, laisse également augurer un succès, puisqu’elle a jeté les bases de la négociation de l’accord final et a encadré, dans cette perspective, les contributions nationales attendues au premier trimestre de 2015.

Par ailleurs, la proposition de décision du Conseil « COM (2013) 768 final » relative à la conclusion de l’amendement de Doha au protocole de Kyoto, à la CCNUCC et à l’exécution conjointe des engagements prévoit que l’Union européenne et ses États membres doivent déposer les instruments de ratification au plus tard le 16 février 2015. Il est d’autant plus important que la France autorise cette ratification qu’il semble primordial que l’Union européenne et ses États membres arrivent unis au rendez-vous du Bourget dans un an, tout comme il est souhaitable que l’amendement de Doha entre en vigueur le plus rapidement possible. À la date du 14 novembre 2014, dix-neuf États seulement l’avaient ratifié.

Telles sont les raisons pour lesquelles la commission vous demande d’adopter le projet de loi autorisant la ratification de l’amendement au protocole de Kyoto du 11 décembre 1997.

Je vous remercie.